경제학8 공공 경제학 후생 경제학

 

공공 경제학(公共経済学, Public economics)는 정부나 지방 자치 단체 등의 공공 부문이 행하는 경제 활동을 경제학의 측면에서 분석하는 학문이다.

 

1970년대 피터 다이아몬드(1940~)와 제임스 멀리스(1936~2018)의 논문을 통해 재정학이 경제학의 한 분야로 인식되기 시작한 뒤 토니 앳킨슨(1944~2017)과 조지프 스티글리츠(1943~)의 저작 《공공경제학 강의》를 통해 공공경제학이란 용어가 사용되기 시작했다. 또 공공 부문과 민간 부문의 사업 분담에 관련해 시장 실패의 문제, 소득 분배의 공평성 문제, 사회적 의사 결정 기구의 문제 등도 다룬다. 재정학은 시장 실패로 보이지 않는 손이 모든 경제 문제를 해결할 수 없다는 것을 인식하기 시작하였을 때부터 시작되었다. 후에 데이비드 리카도(1772~1823)가 조세귀착의 관점에서 분배 이론을 주장하고, 아서 세실 피구(1877~1959)가 총회생최소화 원칙을 기본 규범으로 내세운 재정학 연구를 출판하면서 근대적 의미의 재정학이 등장했다. 1930년대에 들어 세계 경제가 대공황을 겪으면서 거시재정정책이 중요해졌고 이에 따라 케인스 모형이 재정학에서 중요하게 다뤄지기 시작했다. 1940년대에는 헨리 캘버트 시몬스(1899~1946)의 소득의 정의와 지불 능력의 측정에서 비롯된 소득세와 같은 주제들이 다뤄졌다. 1950년대에는 일반균형이론이 등장하면서 경제학의 관심사가 거시적 측면에서 미시적 측면으로 이동했고 재정학의 관심사는 기존의 조세 측면에서 정부지출 측면으로 이동했다. 후에 폴 새뮤얼슨(1915~2009)에 의해 공공재를 효율적으로 공급하기 위한 조건이 제시되었고 공공재의 공급에 있어 무임승차 문제를 해결하기 위한 연구와 지방재정이론에 대한 연구가 이뤄졌다. 리차드 머스그레이브(1910~2007)는 《재정학 이론》을 출간하였는데, 이 책은 1970년대까지 재정학 교과서로 사용되었다. 1960년대 들어서 정부를 효율성과 공평성의 조화를 통해 공공정책을 시행하는 역할로 간주했던 기존의 재정학이 정부 실패의 가능성, 정치인과 관료의 전략적 행위를 통한 자원배분 왜곡 문제, 의사결정 제도 등에 대한 경제학적 연구를 중심으로 발전하였다. 이 과정에서 공공선택 이론이 발전하였다.

 

공공경제학은 자원 배분의 효율성과 소득 분배 형평성의 달성을 목적으로 공공경제 부문을 분석하는 학문 분야이다.

 

이러한 조건들이 충족되지 않을 때, 시장은 최적의 자원 배분을 달성할 수 없으므로, 그것을 시장 실패라고 부른다. 이때 공공경제 부문이 시장에 개입해 시장 기능을 보강하거나 또는 시장 기능이 전혀 마비된 경우에는 다른 자원 배분 기구를 마련하고, 최적의 자원 배분을 실현하는 것이 요구된다.

 

두 번째로 시장에 의한 소득 분배는 반드시 공평성이라는 사회적 윤리 기준을 충족할 수는 없다. 이 경우 공공경제 부문이 사회 보장 정책 등에 의한 공평한 소득 분배를 달성하기 위해 개입할 필요가 있다.

 

경제학은 시장을 전제로 하고 그중에서 재산 등의 생산, 분배, 소비의 문제를 연구하는 것이 많다. 그러나 제2차 세계 대전 이후 환경 문제, 도시 문제, 복지 문제에 관심이 고조되어 비시장적 분야에서 공공 서비스의 제공 및 공공 교통, 수도 사업 등의 준공공재를 제공하는 공공 부문의 경제 활동과 그 자원 배분 문제에 경제 분석의 방법을 확대하는 것이 필요했다. 이러한 비시장적 분야와 공공재 또는 준공공재를 대상으로 하는 경제학은 마이크로 분석의 후생경제학과 연계되어 공공경제학으로 발전했다.

 

과거에 공공부문의 경제 활동, 또는 민간 경제에 대한 간섭 문제는 재정학 혹은 후생 경제학의 영역에서 다루어지고 있었다. 이것이 1960년대 이후, 공공경제학이라는 영역의 문제가 된 것은 다음의 3가지 이유 때문이라고 여겨진다.

 

첫 번째로 공공부문의 양적 질적 확대를 들 수 있다. 양적으로 보면 정부 지출이 명목 GDP에서 차지하는 비율은 선진 자본주의 국가에서는 10%에서 20%이다. 또 재정 규모로 봐도 국민 소득 대비 조세 세외 부담률은 낮은 나라도 25% 높은 나라는 50%까지 되어 있다. 이러한 공공 부문의 양적 확대는 공공 부문이 민간 경제에 끼치는 영향을 보다 중대하게 만들었다. 질적 확대에 대해서도 의료, 주택, 교육 등의 면에서 순수공공재로부터 사적재에 가까운 것까지 공공 부문에 의해 공급되게 되었다. 또 사회 보장 제도의 확충, 혹은 소득 재분배 면에서 공공 부문의 활동 강화를 국민들이 원하게 되어 공공 부문이 더욱 확대됐다.

 

두 번째로 시장에서 거래되지 않는 재화의 증대와 동시에 그러한 재화의 최적 공급 및 비용 부담 방법을 결정하는 문제가 생기고, 그 때문에 정치 기구에 의한 의사 결정 분석이 필요했다.

 

세 번째로 재정학, 후생경제학에는 이미 정착된 이미지가 있어서 거기서 양측에서 생각하는 분야와는 약간 다른 더 넓은 분야 혹은 양쪽에 공통되는 분야를 다루는 것으로서 공공경제학이라는 말이 이용되게 되었다.

 

이상과 같은 이유로 공공경제학은 재정학, 후생경제학을 포함한 보다 넓은 학문 영역으로서 발전해 왔다.

 

 

후생경제학(厚生經濟學, welfare economics)은 인류 경제활동의 궁극적 목표가 '행복 추구'라는 전제하에 사회구성원의 소비효용 또는 복리증진을 목표로 하는 경제학의 일부이다.

 

근대경제학의 시초인 영국의 고전파 경제학계의 경제학자들은 '복지경제학'에 대해 다뤄왔으며, 영국의 경제학자 아서 세실 피구(1877~1959)가 1920년에 그의 주저 《후생경제학》(The Economics of Welfare)을 간행함으로 후생경제학이란 말이 경제학에서 본격적으로 등장하였다. 피구는 "후생경제학은 경제적 건전성과 인류의 복리증진을 증대시키기 위한 경제 관점의 정책을 연구한 것이다"라고 정의했다. 그 외 수많은 후생경제학 분야의 경제학자들은, 시장 경제를 무정부적으로 놔둘 때 나타나는 여러 가지 단점, 그리고 시장 경제가 만능이 아니라는 점에 대해서 정립했다. 이들은 새로운 복지 경제의 모델을 제시하고, 기본적인 후생경제 정책 실행의 과정을 이렇게 정의했다.

 

특정 재화에 대한 국민의 기수적 효용을 조사하고, 해당 효용 규모에 맞는 후생경제 제도를 마련한다.

정기적인 외생적 요인이 발생하는 상황에서 경제적 이윤을 추구하기 위한 여러 가지 척도와 성장의 장기균형이 안정적인가를 조사한다.

공공재는 빈곤한 소비 주체에게 지속해서 추가적 국민분배분을 제공한다.

하지만, 이때는 후생경제학의 영역이 거시경제 부분에서 정체되어있었고, 미시적인 측면에서 연구가 이뤄지지 않았다. 이런 상태에서 경제학자였던 존 리처드 힉스(1904~1989)는 후생경제학의 미시경제적 이론도 정립했다. 그는 "후생경제학이란 낭비되는 자원, 그리고 이로 인한 자원 분배의 비효율성에 따른 궁핍화에 대한 연구"가 후생경제학의 미시경제학적 측면이라고 설명했다.

 

후생경제학은 경제 현상을 전제로 나아가서 발전된 실증경제학을 핵심 개념으로 하고 있다. 이런 전제에서 이론을 전개하며, 사회의 최적에 해당하는 사회후생함수를 연구한다.

 

사실 후생경제학과 유사한 경제학은 아서 세실 피구의 '후생경제학' 이전부터 존재하였다. 고전파 경제학의 창시자 애덤 스미스(1723~1790)는 원래, 경제 활동의 중심을 '생산력의 발달' 즉, 생산이론을 주축으로 발달시켰지만, 데이비드 리카도(1772~1823)는 경제 규모가 커짐에 따라, 시장 경제를 전제로 한 상태에서 생산활동의 발달이 만능이 아니라는 것을 설파하기 위해, '분배이론'을 최초로 제시했다. 또한 자본론을 저작했던 독일의 정치경제학자 칼 마르크스(1818~1883)는 데이비드 리카도와 궁극적으로 유사하지만, 다른 논리로 '잉여가치설' 그리고 그에 따른 '이윤율 저하 경향'을 설파하여, 시장이 만능이 아니라는 점을 주장했다.

 

위와 같은 논쟁이 진행된 이후 고전파 경제학 내부에서 시장이 모든 경제 활동의 절대적인 위치를 점한다는 관점에 대해 벗어나게 되었다. 고전파에 속했던 사상가인 존 스튜어트 밀(1806~1873)은 이러한 근거를 들어서, 기존의 애덤 스미스 원류의 경제학을 비판하고, 자본주의 자체를 유지하는 것을 전제로, 정부가 적극적으로 시장에 개입해서 분배 정책을 써야 한다고 자신의 저서 《정치경제학의 원리》에서 주장했다. 이런 밀의 주장은 당시 영국 사회에서 활발히 재생산되어, 영국 노동운동과 노동복지에 큰 도움이 되었다.

 

후생경제학을 현실 정책평가에 활용한다고 할 때, 그 사회의 소비, 생산 능력과 사회적 후생 능력에 대한 척도, 그리고 경제적 보상변화 점에 대한 선조사가 먼저 정확히 이루어져야 한다. 그러나 사회적 후생이란 것은 각 개인의 주관적인 관점 또는 개념이어서 정확하게 또는 객관적으로 측정하기가 힘들다. 후생경제를 위한 증세 정책과 일대의 개혁 정책이 일반 대중 계층, 경제주체에 장기적으로 '개혁 효과'를 주거나, 아니면 그 반대로 예상치 못한 부작용이 나타나는가, 이러한 사회경제학적 의심과 불확실함은 후생경제학 이론을 현실에 그대로 대입하기 어려운 요인이 된다.

 

그러나 이러한 후생경제학 측면은 보상변화 점과 정확한 사회적 후생 필요성의 측정 없이, 전 사회적으로 경제 불균형이 진행되면, 일련의 급진적인 정책들로 실행된다. 이러한 주기적인 후생경제학 정책 쓰임은 시간이 지날수록, 경제 불균형이 상당수 진행된 사회에서 최적의 후생 경제적 효율, 복리증진을 가져오기 위해 후생경제학의 이론이 지속해서 발전해야 한다는 근거를 제시한다.

 

아마르티아 쿠마르 센(1933~)은 인도 케랄라주의 집권당인 인도 좌파 민주 전선의 경제 정책을 참고해서 현대적 후생경제학을 정립했다. 그는 시장만능주의는 이미 환경 문제와 빈부격차 문제를 파생시켜, 경제학 관점에서, 이미 학문의 궁극적 목표에서 벗어났다고 비판했다. 그는 20세기와 21세기의 경제학, 그리고 산업 발전의 척도에 맞춰 환경세, 독과점 규제, 재분배정책 등 여러 가지 후생 경제적 정책들의 필요성을 천명했다.

 

이런 측면에서, 재정학 부문에서는 복리증진, 후생경제를 위한 수식, 조세구조, 최적의 지출함수가 확립되었고, 경제학 부문에서는 사중손실을 최소화하기 위한 여러 가지 개념들인 파레토 최적과 파레토 개선이라는 개념도 제시되었다. 현대사회의 후생경제학은 기본적인 경제 성장을 끝마친 나라 중에서 무조건적인 GDP 성장이 일차적으로 그 국가 국민의 생활 수준 증진과는 상관없다는 전제하에 이론을 전개하며, 성장에 따른 실질적인 생활 수준 향상을 위한 여러 가지 제도, 정책들을 제시한다.